科学社会管理应先注意短板——从木桶原理看两个案例

  2014年4月以来，我国平面媒体和网络新闻媒体报道的甘肃兰州自来水苯超标造成污染和海南三亚市政府给居民发红包，引起社会关注和网民热议。这两个案例都是民生议题，可以从不同的角度分析。我们从政府社会治理和公共管理的视野，运用管理学的木桶原理，看看这两个案例中的不同遭遇。

  2014年4月11日，兰州曝出自来水苯含量严重超标。新华社11日12时发布的消息说，4月10日17时威立雅出厂水苯含量高达118微克/升，22时自流沟（自来水一分厂与二分厂之间中间段）苯含量为170微克/升，11日凌晨2时检测值为200微克/升，均远超出国家限值的10微克/升。当日下午，兰州市政府紧急通知，从11日11时到12日11时的24小时内，不宜饮用自来水，引发一场自来水危机。消息一经新闻媒体报道，兰州自来水苯严重超标立即成为网络上的热点。截至当日晚8时许，仅新浪微博与此相关的微博数就有10万余条。网民普遍表达了对饮用水安全的担心，以及对兰州威立雅公司和兰州市政府处置措施的不满。

  这则很短的突发消息一发布，立即成为兰州市民关注的焦点。焦虑和恐慌的情绪很快在微信圈中蔓延开来。网民质疑，从4月10日17时至4月11日12时，长达19个小时的时间里，真相只掌握在少数人手中，广大市民都被蒙在鼓里。兰州人的平静生活被打乱，谣言四起，人们纷纷涌进超市，超市货架的矿泉水很快被抢购一空。在位于市中心繁华地段的西单超市，不仅矿泉水、纯净水销售告罄，就连橙汁等饮料也非常紧俏，饮料区内人们排起了长队。在西固区一居民区，居民们排队打水。安宁区的西太华超市安宁店店员张女士说，从早上11点30分开始，陆续有人买水，“七八提地买，慢慢地，人慢慢地多，开始用购物车一车一车地拉”。

  兰州市政府通报，兰州威立雅水务（集团）公司当日在进行水质检测分析时，检出出厂水苯含量为78微克/升，超过国家10微克/升的限制标准。经多路水质检测，判定黄河水指标和自来水一厂至二厂南线输水管道水体指标正常，一厂至二厂北自流沟水体可能被污染。兰州威立雅水务(集团)公司是2007年8月由原兰州供水(集团)有限责任公司与法国威立雅水务(黄河)投资有限公司组建成立的中外合资企业，注册投资的金额10.9亿元，兰州市国资委占有55%股权，法国威立雅水务占有45%股权，合作期限30年。目前公司实际日售水量60万立方米左右，现有供水用户(结算水表)9235户，用水人口256万。

  在11日下午兰州市政府新闻办召开的新闻发布会上，兰州市委副书记、市长袁占亭代表市委、市政府向市民道歉，并郑重表示：“市委、市政府一定会把群众的利益放在第一位，高度负责地处理好这次水污染事件，给大家一个交待，请大家放心。” 当日，兰州成立以市长袁占亭为组长的应急处置领导小组，并启动应急预案。领导小组随即宣布了包括抽调专门力量组成调查组在内的五项措施，表示要对有关责任人严肃处理。4月16日，兰州市纪委表态，应急不作为严肃处理。当地政府启动应急预案，积极调配安全水源，由消防、环卫等部门定点、定时向居民免费送水。

  7天水危机过后，兰州人的生活恢复了平常，却又不一样。深埋于内心的信任危机，会随着水危机的解除而解除吗？被污染的水源，究竟谁该为这次苯污染负责，究竟是从何时开始污染物混进了城市的自来水管道，苯污染的自来水将给市民的身体带来什么，对于外资掌控的城市水源，政府监管的责任在哪里？谁来为这场漫长的潜伏期买单？

  除了这许多追问之外，在危机处理中，政府怎么来面对“被遗忘的一群人”？西固区山丹街某工地技术负责人谢先生反映，在兰州水污染后的几天里，有那么一群人的生活并没有变化，他们依旧喝着被污染的水。水污染后，政府免费为市民发放水，这里的市民是指拥有兰州户口的人。在工地上有150多名工人，他们没兰州户口而领不到政府发的矿泉水，也没有消防车或洒水车给他们送水。尽管所有人都知道水已经被污染了，但这里吃饭、喝水一切如旧。谢先生感到无奈的是，水污染的消息是朋友们互传得到的，他们没接到正式通知，等知道消息要买水时，已经买不到了。他对记者说：“自来水污染后我们被遗忘了，平日积极检查环境污染的政府或社区工作干部都没有来，他们检查时会想起我们，现在却没有人管了。”工地一直在用自来水做饭、喝水，工人也知道水不干净，媒体上也在不断播报苯含量超标的消息，但没办法。“我们不是兰州市民，我们只是一群打工者。”兰州有300多万市民和100多万外来务工者，外来务工者占全市人口的1/4。如果这些为城市现代化吃苦流汗、待遇微薄的劳动者吃不到一口没有污染的水，是不是政府危机处理的一个严重漏洞呢？

  目前环境事故频发是我们国家的经济社会生活中的一个特点，很多行为与环境法律和法规背道而驰，却没有引起人们的足够警惕。我国环境保护法第四章第三十一条规定，因发生意外事故或其他突然性事件，造成或者会造成污染事故的单位，必须立即采取一定的措施处理。水污染防治法也有类似要求。原因查明后，在对直接责任企业和责任人依法依规严厉问责之外，对供水企业、环保、建设等部门也应进行尽职调查，因为这些部门一同承担着保障供水安全的重任。

  2014年5月5日，三亚市2014年上半年物价补贴发放工作启动，合乎条件的居民每人将一次性获得360元补贴金，共约补贴62万人，需发放补贴资金共2.2亿元。据悉，本次补贴对象是具有三亚本地户籍的城镇和乡村居民，以及2013年11月—2014年4月间连续6个月及以上参加三亚市从业人员基本医疗保险的非本地户籍的在职人员和灵活就业人员。

  这是三亚自2010年下半年起第七次发放物价补贴。三亚市为何发放物价补贴?三亚市民倪江婷的感受有数字为证：2013年度，北京市城镇居民可支配收入约40321元，三亚城镇居民可支配收入约25000多元。据国家统计局三亚调查队统计多个方面数据显示：一季度，三亚市居民消费价格总水平（CPI）同比累计上涨3.8%，同比涨幅比全省同期高0.5个百分点，比全国同期高1.5个百分点。数据显示，受元旦、春节及季节因素影响，一季度三亚市食品类价格持续上涨5.3%，居住类价格持续上涨5.7%。三亚亚龙湾股份有限公司工作的周永利用北京、海口、三亚三地的物价进行了对比。他说：“我们公司总部在北京，我住在海口，经常北京、海口、三亚三地跑。比较起来，三亚的物价一直挺高的。以苹果为例，同样是农贸市场，这里的苹果一斤大概在6.5元以上，和北京持平，比海口平均要贵5毛钱。这还是春节过后，如果是春节期间，游客增多，市场供给跟不上时，差距就更大了。”

  显然，大量食品生活用品来自岛外，流通成本相比来说较高再加上旅游消费拉动影响，生活在三亚的居民物价压力和同等城市比较而言更大。如果遇上旅游旺季，市场供给有缺口，可能更让人感觉吃力。物价上涨对每个人都有影响，对城市贫困群体影响更大。吴晓侬阿姨今年60岁，没有工作，在提到这项补贴时说：“对月收入几千上万的高薪族来说，这笔钱可能不算得上什么。但对我们家来说，我和老伴两个人的物价补贴，差不多抵一个月的菜金了，能起好大的作用呢。”

  因此，无论是如周永利一般的常年在三亚务工的外来人员，还是像倪江婷一样的三亚本地人，本月都将领到由三亚市政府统一发放的物价补贴，有单位的，直接发到单位的个人工资账户里；没有单位的，以户为单位做申领。

  物价上涨，政府发红包，让很多其他城市的居民都表示羡慕。同时也有很多人提出了疑问：这样发钱，有凭据吗？为何人人都发，而不是针对贫困人群？这钱经过人大监督了吗？怎样保证钱发到位？

  对此，三亚市财政局总会计师刘锡安在接受媒体采访时作了回答。从2010年起，该市就启动物价补贴机制。当时，三亚的物价上升太快，甚至会出现了“蒜你狠”等食品物价涨幅远高于全国中等水准的情况。为此，三亚市2010年底从各项财政经费节余中 “挤”出部分用于物价补贴。2011年年初起，这项支出正式被列入到年初的财政预算中，经人大审议通过进行发放。每年发放结果都要经过核查、抽查、审计部门审计等环节，确保发放到位。

  三亚发放物价补贴有政策依据。2011年，国家发改委等五部委出台了《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》。通知要求，建立社会救助保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，对冲物价上涨对低收入群体生活带来的影响。按照通知，当地以居民基本生活费用价格数月度涨幅或居民消费价格指数为依据，当月度涨幅达到临界条件时，启动联动机制，发放价格临时补贴。

  至于补贴为何人人都有份，当地回应，公共财政的增长，任何一个人都有贡献，而物价上涨，对每个人都有影响，如果厚此薄彼，可能会出现不公平之嫌。并且，针对困难群体已经有相应的专项补贴。因此统一发放并非平均主义，只是希望在补贴物价对市民影响时尽量公平。

  据了解，三亚过去以农业为主，本地居民大多从事第一产业，收入不高；现在发展旅游业，很多居民转到第三产业就业，收入虽有提升，但工作往往不稳定，与物价相比，收入还是偏低。

  那么，物价降下来了，补贴还有吗？刘锡安说：“三亚的物价基数在中小城市中一直不低，这份物价补贴，已于2011年被列入三亚城市发展‘十二五’规划，年年都会发放。并非完全视物价而定， 补贴金额会考虑物价水平、居民收入和政府财力可承受能力，统筹而定。”

  有媒体称，这项物价补贴是三亚利用反“”、压缩办公经费腾出的2亿元政府财力推行的惠民政策。这是真的吗？若真如此，如何保障政策持续？刘锡安表示，这种理解并不全面。三亚的物价补贴在年度财政预算中由两部分构成：价格调节基金和地方财政预算。前者来自对景点、门票、酒店等行业的收费。从2013年起，三亚利用反“”，的确陆续压缩了很多“三公”开支，今年编制预算时，的确为民生支出挪出了空间。但不是全部。

  具体到三亚的情况看，当地并非只有直接发放补贴一种惠民举措，刘锡安说：“三亚其实一直都有很多类型的补贴，如菜篮子生产环节、超市销售环节，都有专门的补贴机制，但这些都是间接效益，居民可能感受不强，而现在则是间接和直接补贴多措并举。”

  美国管理学家彼得·德鲁克提出的木桶原理，又称木桶理论、水桶原理或短板理论，水桶短板管理理论。“木桶原理”的核心内容为：一只水桶盛水的多少，并不取决于桶壁上最高的那块木板，而恰恰取决于桶壁上最短的木板。根据这一核心内容，“木桶原理”还有两个推论：其一，只有桶壁上的所有木板都足够高，那水桶才能盛满水。其二，只要这个水桶里有一块不够高度，水桶里的水就不可能是满的。木桶效应是指一只木桶想盛满水，必须每块木板都一样平齐且无破损，如果这只桶的木板中有一块不齐或者某块木板下面有破洞，这只桶就无法盛满水。一只木桶能盛多少水，并不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板，也可称为短板。

  进一步来看，木桶中比最低的木板高出的部分是毫无意义的，高出越多，浪费越大；要想提高木桶的容量，就应该设法加高最短的那块木板的高度，这是最有效也是惟一的途径。这是来自生活中的经验，但朴素的道理却是人类智慧的结晶。

  对一个管理者来说，最短的那块“板”其实就等于漏洞的同义词，必须立即想办法补上。如果把员工的工作水平比做三长两短的一只木桶，而把员工的工作效率或者工作业绩比做桶里装的水，那影响这个员工的工作效率或绩效水平高低的决定性因素就是最短的那块木板。为做到木桶“容量”的最大化，就要合理分配时间提高工作效率，及时补上最短的那块“木板”。

  木桶原理也可看着整体和局部之的关系，一般来说整体决定局部，但在一定的条件下局部也可以反过来决定整体，也就是说一个最差的员工可能拖垮一支队伍；一件产品出了严重的质量上的问题，可能殃及整批甚至整个品牌的产品。要提高整桶水的容量就要提高每块木板的长度，不能让一块木板拉下。我们所要做的事情就是把握好整个桶的容积，然后找到那块最短的板，把它加高。强弱本来就是相对而言的，要想完全克服最薄弱的环节是不可能的，重点是该出手时就出手，一发现有短板，把它作为阻碍前进的瓶颈加以解决。还应当看到，木桶每块板的长短不是一成不变的。要随时观察木板的变化，及时补救可能变短的木板。因此，加强短板不能一劳永逸。

  1.涉及基本民生问题的公共政策覆盖全社会。木桶的基本盛水量取决于全部木板，因此必须看重每一块木板的作用，对所有的木板一视同仁。有关物价、城市生活用水、空气质量、环境保护等方面的公共政策，对社会各阶层、各个群体全面关照，所有社会成员一视同仁，不能厚此薄彼。发放三亚市物价补贴的对象，不仅是具有三亚本地户籍的城镇居民，而且包含 2013年11月—2014年4月间连续6个月及以上参加三亚市从业人员基本医疗保险的非本地户籍的在职人员和灵活就业人员。三亚市考虑到非本地户籍的在职人员和灵活就业人员这样做是合理的，基本体现了公共政策的公平性，其实连“参加三亚市从业人员基本医疗保险的”这个定语也应该取消，人们获得物价补贴，是由于物价上涨过快，与是否“参加三亚市从业人员基本医疗保险”没什么关系。而甘肃兰州市在自来水严重苯污染之后，政府只给有兰州市户口的市民免费供清洁水，而没有兰州市户口的外来务工人员受到冷落。好比木桶有的木板高贵得到器重，有的木板低贱受到歧视，这是不恰当的。也就是说市政府这个做法违背了公共政策的公共服务性。

  2.如何对待决定政府执行政策法规的水平。木桶装水的容量不是决定于最长的那块木板，而是决定于最短的那块木板。兰州工地上的外来务工人员工作艰苦，收入微薄，加上信息不通，买不到矿泉水。在为难之时，这个群体最需要政府关心，急需供应饮用水。可是却因为他们没城市户口而使那里成为被遗忘的角落。在处理水危机事件中，尽管市政府做了大量的工作，帮助大多数人解决了燃眉之急，但是在对待的问题上，出现了政策性偏差，使之工作绩效大打折扣，执政公信力大为下降。

  3.人性化管理是社会治理的有效方式。习同志说：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。全心全意为人民服务是政府的宗旨，提供公共服务、维护社会安定是政府的职责，社会治理离不开人性化管理。三亚市敢于给居民和外来务工人员发放物价补贴，是由于考虑到物价较快上涨对他们生活的影响。而兰州市政府某些官员以户籍划线，忍心让外来务工人员喝苯污染的水，不仅仅是宗旨意识不强、政策水平不高的问题，还在于失去了人性，完全忘记了人性化管理。在灾害来临和广大群众遭遇困难之时，党委政府和各级领导干部坚持以人为本，把人民利益摆在高于一切的位置，一切从人民利益出发，为广大群众排忧解难，特别是关怀扶持陷于困境的。既要看到长板的标志作用，更要看到短板对容量的决定作用，从而增强短板、提高短板，让木桶扩容增量，提升到新的高度。（案例提供：中国浦东干部学院）